En
principio, el interés por el conocimiento de las balanzas fiscales de las
comunidades autónomas con el Estado está en poder aclarar el
equilibrio/desequilibrio entre los impuestos pagados por las comunidades
autónomas y las transferencias y servicios recibidos del Estado. Es conveniente
aclarar que los que pagamos los impuestos somos los ciudadanos y las personas
jurídicas (empresas e instituciones). No son, por tanto, los territorios, en
este caso las comunidades autónomas, los que aportan recursos al resto de la
nación aunque las comunidades sí recaudan impuestos y prestan servicios al
ciudadano.
Pero el
enfoque político puede ser diferente en la medida en que se quiera averiguar y
poner de manifiesto cuál sería el saldo positivo o negativo, si el territorio
que se analiza recaudase directamente los impuestos y realizase todos los
gastos, o, por el contrario, el análisis se refiere al saldo desde el punto de
vista del Estado de lo que ingresa y lo que gasta en cada ciudadano (receptor
último) en un territorio. Las comunidades más ricas (Cataluña y Madrid) están
más interesadas en el primer enfoque, ya que el análisis les da un resultado
negativo, al pagar más impuestos que el valor de los servicios que reciben,
mientras que el Gobierno últimamente está más interesado, y, de hecho, va a
publicar los saldos que responden al segundo enfoque.
Existen dificultades
para distribuir los gastos de actuaciones estatales en infraestructuras
Para estos
dos tipos de análisis existen dos metodologías: el método del ‘flujo
monetario’, que consiste en imputar el gasto en el lugar donde se realiza, y el
de ‘coste’ o ‘carga-beneficio’, que estima el impacto en el bienestar de los
ciudadanos residentes en cada territorio. Por ejemplo, por el primer método, el
gasto realizado en las estaciones del AVE en Madrid se imputaría solo a la
Comunidad de Madrid, mientras que por el segundo método, el gasto se repartiría
entre todas aquellas Comunidades para las que suponga un beneficio a sus
ciudadanos.
Desde el
punto de vista de los gastos, es clara la distribución territorial de las
transferencias del Estado asignadas a las comunidades autónomas, pero existen
dificultades para encontrar criterios razonables para distribuir los gastos de
actuaciones estatales en infraestructuras, como son los de los aeropuertos o el
AVE o los hospitales con especialidades en los que se atiende a toda España, y
poder determinar con equidad a qué territorios benefician exactamente esos
gastos.
Señalemos
algunas de las dificultades para la distribución territorial de los ingresos.
Los llamados impuestos directos (IRPF, sociedades) se imputan según el
domicilio fiscal del contribuyente. En el caso de las grandes empresas con actividad
en varias comunidades autónomas, tributarán allí donde tengan su domicilio
fiscal, habitualmente en Madrid, Barcelona, País Vasco, a pesar de que su
actividad productiva esté distribuida en diferentes lugares y, por tanto, sea
difícil determinar dónde se ha generado el beneficio. Con el criterio de los
flujos monetarios se imputa la distribución de los ingresos en función de la
remuneración de los asalariados, el valor añadido bruto y la inversión. Por
supuesto, los resultados obtenidos en cuales quiera de las imputaciones son
diferentes, dando una idea clara de la confusión al interpretarlos. En cuanto
al IVA, su sistema de recaudación en cascada supone que el ingreso no se
produce donde se recauda, sino donde se consume el producto final. Por tanto,
está más relacionado con el consumo final de los productos que con la
producción de los mismos.
Pero hagamos
un poco de historia referente a las diferentes publicaciones de balanzas
fiscales. En 2006, el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) constituyó una
comisión de expertos para estudiar una posible metodología de las balanzas
fiscales. Ya entonces se alzaron voces alertando de la inutilidad del proyecto.
La comisión no llegó a un acuerdo y solo fueron capaces de consensuar las dos
posibles metodologías para el cálculo oficial: carga/beneficio y flujos
monetarios. El IEF publicó para el año 2005 seis diferentes balanzas fiscales
según los criterios de imputación utilizados. Se calcula que desde 1960 han
sido publicadas más de 40 estimaciones diferentes de balanzas fiscales de
diversos autores e instituciones. En enero de 2014, también el IEF acaba de
publicar un trabajo que utiliza una metodología para la construcción de un
Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT), elaborada desde la óptica
carga-beneficio. El trabajo está diseñado con un alto grado de desagregación
tanto de los ingresos como de los gastos públicos. Con el fin de estimular la
discusión académica, el IEF tiene previsto realizar próximamente un seminario
sobre este sistema (SCPT).
Por último,
si en esta discusión entre lo que aportan los diferentes territorios y lo que
reciben, lo que se quiere analizar es la mayor o menor solidaridad entre los
territorios, las balanzas fiscales no son el mejor instrumento, ya que dejan
fuera del análisis aspectos realmente importantes como, por ejemplo, la
producción de energía (en Extremadura), de la que se benefician otras regiones
a precio subvencionado. Para analizar el grado de solidaridad se debe comparar
el nivel de producción de cada territorio con su nivel de renta disponible, una
vez que se han tenido en cuenta los impuestos, transferencias y subvenciones.
En todo caso, habría
que establecer algún sistema de solidaridad para cumplir la Constitución
Dadas todas
estas dificultades, la discusión entre las comunidades autónomas y el Estado
está asegurada. Por una parte, las de mayor renta, que como es natural aparecen
con saldo fiscal deficitario, al pagar más de lo que reciben (Madrid, Baleares,
Cataluña y Comunidad Valenciana), y por otro, las de menor renta (Extremadura,
Asturias, Galicia, Andalucía) con saldo fiscal positivo, que consideran que la
información aportada por incompleta no debe ser considerada en el proceso de
negociación. Es importante tener en consideración que el sistema fiscal español
está basado en un concepto de España como una nación, y no en un sistema
federal, como algunos pretenden al compararlo con el sistema alemán.
De acuerdo
con la Constitución española, el sistema fiscal español sigue unas pautas de
solidaridad por las que se intenta que todos los ciudadanos tengan acceso a los
servicios públicos en función de igualdad (artículo 138). Por otra parte, es
razonable que en aquellos territorios donde haya más ciudadanos con rentas
altas y/o más empresas con beneficios, paguen más impuestos, independientemente
de que el gasto público (infraestructuras, educación enseñanza) sea equitativo
en función de las necesidades de los ciudadanos que residen en cada comunidad
autónoma.
Por tanto,
intentar establecer un sistema de financiación de las comunidades autónomas que
equilibre las balanzas fiscales rompería esa solidaridad e iría en contra de
los principios de la Constitución española. Con el sistema actual, el Estado y
las comunidades autónomas pueden ponerse de acuerdo para modificar, otra vez
más, el sistema de financiación acordado, otorgando un mayor porcentaje actual
a las comunidades sobre la recaudación de algunos impuestos, incluso hasta
llegar a un sistema próximo al de una organización federal en la que, sin
embargo, también habría que establecer algún sistema de solidaridad para
cumplir con el mandato constitucional. Otra cuestión política diferente es que
se quiera modificar la Constitución y cambiar el sistema actual del Estado de
las autonomías.
Carmen Alcaide es analista y expresidenta del INE.
Fuente: www.elpais.com
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