El Estado autonómico, contra las cuerdas
Las comunidades, culpadas del
despilfarro, pierden crédito ante los ciudadanos
Nada demuestra que el centralismo
sea más eficaz
Expertos abogan por revisar el
modelo en clave federal
Reunión del Consejo de Política
Fiscal y Financiera. / GORKA LEJARCEGI
Tres décadas después de su puesta en marcha, el
sistema autonómico se tambalea, sacudido por los vientos domésticos de la
involución, la amenaza de la prima de riesgo y las deficiencias propias. En un
año, las autonomías han pasado de ser una cuestión pacífica, instituciones
valoradas positivamente, a convertirse en el chivo expiatorio de las angustias
económicas, responsables primeras del déficit público, culpables de los males
que aquejan al país. Según el reciente sondeo de Demoscopia, ocho de cada 10
españoles creen que las comunidades autónomas han contribuido al despilfarro y
a empeorar la crisis; siete de cada 10 opinan que han aumentado la burocracia y
el gasto, sin con ello mejorar sus prestaciones ni la convivencia entre las
nacionalidades y regiones.
¿El Estado autonómico es en sí mismo caro e
insostenible o el fruto de una clase política poco responsable aquejada del mal
de la emulación y los delirios de grandeza? ¿Estamos ante un problema sistémico
o de gestión? Aunque los escándalos que ponen de relieve la práctica del
derroche, la duplicidad y solapamiento de servicios es mucho más acusado en
unas comunidades que en otras, el modelo en sí está siendo desacreditado ante
la mirada también crítica de los observadores internacionales. Los dedos
acusadores se multiplican y gana cuerpo la idea de que la España autonómica ha
entrado en barrena, aunque la generalización hace injusticia y hay comunidades
mucho más virtuosas que otras. Desde posiciones diametralmente opuestas, la
presidenta de la Comunidad de Madrid, Esperanza Aguirre, y el presidente de la
Generalitat catalana, Artur Mas, certifican la defunción del sistema. La
primera, partidaria de la recentralización (devolución de competencias a la
Administración central), considera el modelo fracasado, mientras el segundo,
con un pie ya en la senda independentista adoptada por su partido, afirma que
el Estado autonómico es “una ficción”.
Tras haber soslayado, desacreditado, minado,
durante décadas la idea e imagen de España, los nacionalismos de sesgo
antiespañol justifican ahora su marcha con el argumento de que la marca España
no vende. Como si pudieran saltar del agitado tren español y ponerse a cubierto
de los cambios estructurales, las cesiones de soberanía en todos los ámbitos,
los compromisos y sacrificios que acarreará la salida de la crisis económica
europea. En este clima de progresiva polarización, crecen hasta erigirse en
mayoría absoluta los partidarios de superar el modelo, ya sea para
desmantelarlo y volver al Estado centralista (30%), o para mejorar las
competencias autonómicas (10%), caminar hacia el federalismo (11%) o iniciar la
vía de la independencia de determinas comunidades (13%).
El número 17 (cifra de las comunidades autónomas, a
las que hay que añadir las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla) está cargado
de aprensión. Abundan los estudiosos que consideran disparatado tal número de
autonomías. Juzgan necesario llegar a una recomposición-reordenación del mapa
territorial del Estado para que puedan asociarse las comunidades de, por
ejemplo, menos de cinco millones de habitantes y aprovechar las economías de escala
en determinados servicios. Con una población superior a los 80 millones, la
potentada Alemania cuenta con 16 länder.
El “17 de todo no puede ser” ha pasado a ser un
comentario de uso corriente en un momento en el que, bajo el foco internacional
de la crisis, España necesita demostrar que es una unidad económica y política.
¿Hay que llevar el Estado de las autonomías al desguace o hacerle la revisión
de los 30 años y extraer las lecciones oportunas? ¿No corremos el riesgo de
arrojar el agua sucia de la bañera con el niño dentro? “Los Estados que
eclosionan son los centralistas”, advierte el catedrático de la Autónoma de
Madrid Juan José Solozábal. Con sus virtudes y defectos, sus logros y lagunas,
el sistema autonómico viene a ser la segunda piel de la democracia española.
Los conceptos de libertad y autonomía, que estuvieron presentes en la II
República y fueron ensamblados en la fase agónica de la dictadura franquista,
alumbraron juntos la democracia actual, de forma que la historia de estos
últimos siete lustros no deja de ser la historia de la España autonómica.
¿Podemos dar marcha atrás sin que se resienta el pulso democrático? ¿Tiene
sentido volver a las autonomías de primera y de segunda, ahora que, como en la
fábula, la tropa de comunidades tortugas que siguieron la vía lenta del
artículo 143 de la Constitución han alcanzado a las liebres: País Vasco,
Cataluña, Galicia y Andalucía del artículo 151?
Los partidarios de superar el modelo son ya la mayoría absoluta
“Los estados que eclosionan son los centralistas”, dice Juan José
Solozábal
Como si se tratara de una carrera ciclista iniciada
hace 30 años, la escapada de las liebres ha seguido provocando la reacción del
pelotón de tortugas que no admiten excepcionalidad o singularidad alguna.
“Nosotros, lo que pidan los catalanes”, es una voz que se susurran los
mandatarios autonómicos. Los catalanes aspiran, a su vez, a poseer lo que de
excepcional tienen vascos y navarros: la autonomía fiscal del Concierto
Económico vasco y el Convenio navarro que les permite recaudar todos los
impuestos y en la práctica contribuir mínimamente a la solidaridad y cohesión
interterritorial. Entendida generalmente como privilegio —algunos estudios
calculan que permite una sobrefinanciación pública por habitante de hasta el 60%—,
la excepcionalidad vasco-navarra constituye un elemento estructural de agravio
comparativo que tensiona permanentemente desde el vértice al conjunto de un
sistema sacudido por las dinámicas centrípetas y centrífugas. ¿Hay alguna
autonomía que no se sienta agraviada por su financiación?
“Tenemos un problema grave con el cálculo del cupo
(el dinero que aporta Euskadi como contrapartida por los servicios que le
presta el Estado) porque todos los años es negativo. Sin llegar a eliminar el
régimen foral, habría que suprimir esa diferencia y hacer que también ellos
contribuyan a la solidaridad”, indica el catedrático de Economía Julio López
Laborda. Lejos de justificar la singularidad propia, el argumentario
nacionalista que invoca a las vicisitudes de la historia, como si fueran obra
del pueblo soberano, enreda aún más las disputas. Y es que, puestos rebuscar en
la historia, ¿quién le puede negar a las marcas de Castilla, Aragón, Valencia,
Asturias… el protagonismo pasado? “Lo que no ha habido es un diseño consensuado
de Estado. El propio Estado se desentendió del mismo y eso explica las actuales
disfunciones”, afirma José Tudela, profesor de Derecho Administrativo de
Zaragoza.
A falta de un modelo claro constitucional, el
Estado autonómico ha ido conformándose por la vía de hecho estatutaria. El
problema es que, después de 30 años, se necesitan respuestas jurídicas y
políticas que la Constitución no pudo prever porque en 1978 nadie pensaba en un
desarrollo autonómico tan intenso y generalizado. La oleada de descrédito llega
en el momento en el que el proceso se encuentra detenido, como en un callejón
sin salida, tras los límites que el Tribunal Constitucional impuso al Estatut
catalán y el rechazo del Congreso al Plan Ibarretxe. Una vez más, ha quedado
flotando la sensación de que el Estado autonómico se ha cerrado en falso.
Contra lo que suponen muchos españoles, no está en
absoluto demostrado que el centralismo resulte más económico. Los escasos
estudios existentes muestran, por el contrario, una relación favorable entre la
descentralización y el crecimiento de la riqueza, con la salvedad de que la
intensidad normativa regulatoria perjudica la apertura de establecimientos
empresariales de más de 200 empleados. Según esos estudios, los Gobiernos
regionales conocen y se adaptan mejor que el Gobierno central a las necesidades
en infraestructuras educativas y carreteras, facilitan más la innovación en el
área de la sanidad y mejoran los resultados educativos, sobre todo en las
comunidades más ricas. Gracias a la mayor contribución fiscal de estas
regiones, la descentralización ha mantenido en líneas generales la solidaridad
interregional y ha garantizado en todas las comunidades una oferta básica de
servicios públicos. Alemania, la potencia económica europea por excelencia, es
un Estado federal, mientras que los tres países rescatados: Grecia, Portugal e
Italia, son centralistas.
La excepcionalidad vasco-navarra tensiona
todo el sistema
No está demostrado que el centralismo sea
más económico. Alemania es federal
Como López Laborda ha puesto de manifiesto en el
debate sobre el proceso autonómico organizado en Zaragoza por la Fundación
Jiménez Abad, la preferencia ciudadana por la fórmula autonómica responde
fundamentalmente a las ganancias de eficiencia derivadas de la descentralización.
Eso explica tanto el hundimiento actual de la reputación autonómica, como la
positiva valoración de que disfrutó en los años ochenta y noventa, período
caracterizado por la intensa política de cohesión territorial realizada con
fondos de la Unión Europea. Las inversiones en infraestructuras y capital
humano tuvieron entonces un impacto evidente en el crecimiento y la
redistribución regional de la renta, pero López Laborda piensa que ese proceso
de convergencia territorial se ha revertido. Cree igualmente que la tendencia a
la reducción de la pobreza y de la desigualdad personal de la renta de los años
1970-1990, inducida por los programas de rentas mínimas y de prestaciones a los
más necesitados, se ha ralentizado significativamente.
Tres décadas después de su andadura, el Estado
autonómico tiene un anclaje social bastante dispar, según la comunidad. En
general, el 50% de la población ignora que las comunidades autónomas
intervienen en la Educación y la Sanidad, el 40% desea que esos servicios sean
prestados por la Administración central y gran parte de la población cree que
sigue pagando todos sus impuestos al Estado. A la falta de visibilidad en ese
terreno, hay que añadir la falta de transparencia —que impide que el desempleo
y los impuestos sean comparados entre las autonomías, y que tanto reproche
suscitan en los organismos internacionales—, la inexistencia de coordinación y
cooperación a la hora de compartir infraestructuras y servicios y un cierto
regionalismo económico que da preferencia a las empresas regionales y fomenta
los solapamientos y duplicidades. Sin embargo, una amplia mayoría de catalanes
está a favor de que se ponga un techo de gasto a todas las Administraciones y
que el Estado ejerza ese control.
“El sistema fiscal se ha hundido a causa de la
crisis, pero tenemos que tener en cuenta que aunque volvamos a crecer no
recuperaremos ya las tasas de ingresos anteriores. Eso nos obliga a las
comunidades a pensar qué vamos a hacer con los impuestos y a tener muy en
cuenta la relación coste-beneficio. Hay que afianzar finanzas públicas
sostenibles, acabar con el comportamiento cortoplacista de la política, aplicar
una reforma ortodoxa con reglas fiscales y déficit estructural cero. Tenemos
que ser más merkelistas que la propia
Merkel”, subraya Julio López Laborda.
¿Y qué hacer respecto al modelo? “La confederación
hay que descartarla porque conduce a la eliminación de la autonomía o a la
independencia”, apunta Juan José Solozábal. ¿Estamos otra vez ante el dilema
entre la tabla de quesos —cada uno elige el tipo de competencias que quiere— y
el “café para todos”, esa expresión que los nacionalistas vierten
despectivamente y que tan irritante resulta en el resto de los oídos
autonómicos? “Los cafés no han sido iguales, ha habido mucha variedad y, al
final del proceso, cada comunidad ha elegido el suyo. Así cobra sentido esa
idea de reforma constitucional para ordenar. En el caso español, reformar para
federalizar es ordenar. Y, como siempre en el federalismo, se trata de reforzar
la unidad reforzando el respeto a la diversidad”, sugiere José Tudela.
“De hecho, somos federales en todo, menos en el
nombre. Deberíamos sacar madera doctrinaria del federalismo y reformar una
Constitución que se ha quedado muy vieja para hacerla más equilibrada y explícita.
Hay que hablar claro, como indicaba el ministro de Canadá Stéphane Dion”,
señala Javier García Roca, director del Instituto de Derecho Parlamentario y
catedrático de Derecho Constitucional de la Complutense de Madrid. Ante los
movimientos secesionistas del nacionalismo quebequés, Stéphane Dion promovió la
ley de la Claridad, luego avalada por el Tribunal Supremo de Canadá. Esa ley
establece que aunque el Derecho Internacional y la Constitución canadiense no
le reconocen a Quebec el derecho a la autodeterminación, Canadá debería
considerar la separación de esa provincia si ante una pregunta clara en
referendo los quebequeses se pronunciaran con una mayoría suficiente a favor de
la escisión. A partir de ahí, el Estado canadiense abriría una negociación para
establecer las compensaciones derivadas de ese ruptura y el estatus de las
minorías no partidarias de la independencia.
El “devastador” efecto en Cataluña
“El tiempo de los juristas ha pasado. Es hora de
que la interpretación de los textos sagrados de la Constitución y los estatutos
dé paso a las consideraciones políticas, económicas o de otro tipo”, apunta
Carles Viver Pi-Sunyer, director del Instituto de Estudios Autonómicos de la
Generalitat de Cataluña. Autor del borrador original del Estatut, luego
recargado con las propuestas de los partidos catalanes que terminaron por
hacerlo inviable a ojos del Tribunal Constitucional, Carles Viver transmite una
visión poco optimista del futuro del sistema porque no ve factible un consenso
sobre las profundas reformas que, a su juicio, reclama el Estado de las
autonomías. “El problema fundamental es que no existe un diagnóstico
mínimamente compartido. Mientras un amplio sector piensa que el Estado central
no tiene suficiente poder para asegurar la unidad política y económica que
España necesita, otro amplio sector en Cataluña piensa que no tenemos
suficiente poder y recursos como entidad nacional diferenciada”.
Viver Pi-Sunyer sostiene que la sentencia del
Tribunal Constitucional “dejó el edificio estatutario aparentemente en pie pero
desactivó en su casi totalidad con la precisión del relojero la eficacia
práctica de las novedades introducidas”. Dice que el fallo tuvo un efecto
“devastador” en la opinión pública catalana, aunque admite que la organización
territorial del poder en Cataluña quedó prácticamente igual y con la ventaja
añadida, “no baladí en los tiempos recentralizadores que corren”, de que se
obtuvo el rango estatutario para prescripciones que hasta entonces eran
simplemente legales. Visto el auge del independentismo: casi el 30%, el doble
que hace tres años; el ascenso del federalismo: 30,8%, y la caída al 27,8% de
los que se muestran conformes con el actual nivel de autogobierno, no cabe
dudar del efecto ciertamente devastador del proceso que desembocó en la
sentencia.
Si nada ha cambiado y las escasas modificaciones
son positivas, la pregunta es por qué “el sentimiento más extendido en Cataluña
es que el nuevo Estatuto ha supuesto un retroceso”, como señala Carles Viver.
La respuesta habrá que buscarla en la sobreactuación interesada de los
políticos y propagandistas que buscan la polarización política y el agravio,
grandes manantiales de votos independentistas.
Fuente: www.elpais.com
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